保护公众健康,谁该监管电子烟?

将电子烟纳入监管,是否意味着电子烟要纳入烟草专卖,电子烟线下店是否要申请牌照、纳入专营,是否按照卷烟收税,这些问题尚未可知。

公共卫生界认为,让烟草主管部门监管电子烟,不仅无益于加强控烟,反而会为电子烟开拓市场空间,给本就艰难的控烟工作带来更大挑战。

学者们看来,中国目前电子烟占有率还很低,是出台政策的最佳时机,想防范电子烟大流行,最好的方式是“立即全面禁止电子烟和加热烟草制品”。

尽管流行率低于欧美地区,但国内电子烟使用人群的上升趋势已“缓慢抬头”。图为蒸汽大赛达人们在灯光的映衬下吐出五彩烟雾。 (IC Photo/图)

杨兰(化名)没想到,她即将谈妥的新工作就要“凉凉”了。作为一名外企中层,她一直在找机会跳上下一个风口。
2021年3月22日,一个明确的信号由工信部和国家烟草专卖局发出:电子烟等新型烟草制品参照传统卷烟管理。在《关于修改〈中华人民共和国烟草专卖法实施条例〉的决定(征求意见稿)》中,两部门透露了这一监管动向。
烟草专卖法实施条例自1997年7月3日发布以来,只在2013年、2016年修改了两次。这一次是因为电子烟。
征求意见稿甫一面世,电子烟全行业震动,巨头们股价集体暴跌。业内纷纷感叹,从未有过明确定性、处在三无地带野蛮生长的电子烟将纳入国家监管了。
“那我还去啥呢?”杨兰敏锐地察觉,自己想去的风口可能要遭遇行业剧变了。
在征求意见稿中,工信部给出了三条修订理由,包括“推动电子烟监管的法治化、符合国际做法、增强电子烟监管效能”。更大的背景是,电子烟越来越受欢迎,特别是青年人和青少年。
不过,已有的科学证据表明,目前在一些电子烟中检测到的重金属、致癌物质和铅、锡、锌的危险化合物,可能与存在缺陷或疏忽的生产过程有关。2019年央视3.15晚会就曝光了许多电子烟产品尼古丁浓度标识模糊,容易导致使用者吸食过量。电子烟的器具还存在着电池爆炸、烟液渗透、高温烫伤等安全风险。
“裸奔时代”的电子烟行业正在受到史无前例的冲击,但更为关键的问题是,谁应该来监管电子烟?
3月23日,北京市控烟协会回应南方周末称,对电子烟的乱象应该加强监管,但不建议纳入烟草专卖监管,而是交给卫生健康部门、药监部门或市场监督管理局进行监管。在此之前他们多次呼吁需将电子烟纳入法定控烟范围。

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监管争论未曾停歇

在电子烟的监管上,一个关键问题是,应该把电子烟当作什么产品看待,是普通消费品、烟草制品还是药品?定性不同将直接导致监管部门不同。
工信部是国家烟草专卖局的主管部门,此次征求意见稿,明确希望将电子烟等新产品归类为烟草制品监管,并在起草说明中给出了理由——“电子烟等新型烟草制品与传统卷烟在核心成分、产品功能、消费方式等方面具有同质性”。
近年来,烟草系统在不同场合曾积极表态,希望将电子烟纳入其监管范围。高额的税收可能是烟草业希望纳入其监管领域的原因之一。
“如果电子烟被界定为烟草制品,就应该征收烟草消费税,具体征收方式上,可以按尼古丁含量征收。”对外经贸大学国际经济贸易学院教授、世界卫生组织烟草控制与经济政策合作中心主任郑榕对南方周末表示。目前电子烟按照一般消费品收取13%的增值税。电子烟行业预计,一旦参照卷烟管理,税率将提升至36%-56%。
纳入烟草专卖意味着对电子烟产业链多个环节的重塑,但影响具体会有多大,需要看征求意见稿能否顺利通过,实施细则究竟如何而定。如果只是“参照”现有有关规定执行,说明新型烟草并未完全视同为烟草制品,监管也未必会严格按照已有法规实施。
征求意见稿发布后,公共卫生界认为,让烟草主管部门监管电子烟,不仅无益于加强控烟,反而会为电子烟开拓市场空间,给本就艰难的控烟工作带来更大挑战。
“电子烟只有加热不燃烧型属于烟草,其他主要类型不是烟草制品。如果将电子烟全部纳入烟草专卖,是给已经对国民健康造成严重危害的烟草业进一步扩张的机会。”北京市控烟协会会长张建枢说。
事实上,关于谁来监管电子烟的争论始终未曾停歇。关注最多的当属2006年,针对市场上一款蒸汽电子烟“如烟”的广告乱象,监管部门表态各不相同。
烟草专卖局认为电子烟主要成分是烟碱(尼古丁),根据《危险化学品管理条例》的规定,属于危险化学品,因此,电子烟应当遵守《危险化学品管理条例》的规定,由国家安监总局来承担监管责任。
安监总局有关人士表示,危险化学品的生产和运输安全由安监总局监管,但在产品中使用危险化学品可能带来的危害,应当由相关产品的监管部门监管。工商总局广告司有关负责人则认为,“如烟”产品广告不属于烟草广告,也不是药品、保健品广告,不需要前置审批,因此得以在媒体上发布。
争论不了了之。之后,电子烟产品作为普通商品在中国销售,没有任何特殊限制。这也让中国的电子烟行业度过了相当长“躺着赚钱”的好时光。

2020年12月22日,浙江省舟山市岱山县公安局民警与岱山县烟草专卖局工作人员正在清点查获的非法经营电子烟烟弹。 (人民视觉/图)


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年轻人成为主要消费群体

2018年中国成人烟草调查结果显示,我国使用电子烟的人群以年轻人为主,15-24岁年龄组人群的使用率为1.5%。尽管流行率低于欧美地区,但上升趋势已“缓慢抬头”。中国疾病预防控制中心曾发布报告,推算我国15岁及以上人群使用电子烟的人数在1000万左右。
中国控烟协会高级顾问、资深控烟专家许桂华在接受南方周末采访时表示,电子烟绝不等同传统烟草制品。目前电子烟大致分为尼古丁型和非尼古丁型。非尼古丁型的内容物五花八门,有大麻、中草药材、各种香料和添加剂等,而尼古丁型含量主要是尼古丁,属高危化学品,超剂量吸入可能致死,如何保证使用者吸入安全剂量是目前电子烟的最大隐患。
“世界卫生组织已明确表示,没有证据证明电子烟安全无害。鉴于电子烟关乎公众健康,且涉及人数众多,借鉴国外经验,电子烟由药监或市场部门监管更加公正合理。”许桂华建议。
2018年8月,国家市场监督管理总局和国家烟草专卖局联合发布了《关于禁止向未成年人出售电子烟的通告》。2019年11月1日,前述两部委又联合出台线上禁令:不得通过互联网销售电子烟、发布电子烟广告。互联网平台的电子烟产品在短时间大量下架。
不过,通告的监管效力有限。电子烟定义是什么、究竟属于哪类产品、由谁监管始终不明。一些网络平台也只是将关键词删除,并未完全下架此类商品,或是转入线下,以更隐匿的方式出售。
2019年7月,国家卫健委规划司司长毛群安曾表示,“国家卫生健康委正在会同有关部门开展电子烟监管的研究,计划要通过立法的方式,对电子烟进行监管。”但和哪些部门商议、由谁来监管并未公开。

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国外多由卫生医药部门监管

在世界各国,为电子烟和加热烟草制品制定专门的监管政策已成大势所趋。
约翰斯·霍普金斯大学全球烟草控制研究所(IGTC)整理发现,截至2020年6月,共有100个国家制定了国家层面的电子烟相关法律和监管措施,包括最低使用年龄、广告规范、赞助、包装、产品标准等。此外,有48个国家出台了加热烟草制品相关的管理规范和分类。
不少国家和地区首选卫生部门监管电子烟。张建枢也建议,中国的电子烟应该由药监或市场监管部门进行监管。
英国是将电子烟按照药品监管的主要代表。2016年起,英国开始对电子烟和含尼古丁的电子烟产品按药品类别进行监管:生产商需向英国药品与保健品管理局(下称“药管局”)提交电子烟产品说明,获得批准后方可在英国市场销售。自2017年5月20日开始,无论是电子烟管还是烟油,所有电子烟产品在英国上市出售前必须先通知药管局。
2018年,英国开始允许在医院出售电子烟,并为患者提供电子烟休息室,以鼓励烟民用电子烟替代传统卷烟,并最终实现戒烟。但大量科学证据表明,英国政府最初采信支持电子烟戒烟的证据不足,部分专家接受过烟草公司的赞助,得出了对产业有利的结论。英国的电子烟政策成功与否,现在下结论还为时过早。
在美国,食品药品监督管理局(FDA)拥有对电子烟和加热烟草制品的监管权,可以合法监管电子烟及相关产品的制造、进口、包装、标签、广告、促销、销售和分销。为了规范这类新产品在市场上的销售,FDA给出时限,让其和卷烟一样进行注册登记,并提供具体成分和制造工艺等科学数据,这一审查被称为PMTA(烟草产品上市前申请)

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防止电子烟走向“大流行”

在学者们看来,中国目前电子烟市场占有率还很低,是出台政策的最佳时机,如果想遏制电子烟大流行,最好的方式是“立即全面禁止电子烟和加热烟草制品”。
原中国预防医学科学院院长、控烟专家王克安认为,电子烟是一种有害无益的物品,从公共卫生的角度出发,应该全面禁止在市场流通,但目前国内做不到完全禁止。
也有疾控系统的专家感到沮丧,“已经出台了征求意见稿,说明事情已经板上钉钉了,发声没有太大作用了”。
南方周末获悉,国家层面疾控、卫生和公共政策专家正在讨论如何提出更好的监管建议,以防止中国走向美国等地因政策执行缓慢而出现电子烟大流行的失控局面。
一些国家和地区已经对新型烟草制品明确说“不”。至少有16个国家明确禁止加热烟草制品,36个国家禁止销售电子烟,或允许销售电子烟器具,但禁止销售含有尼古丁的电子烟液。
新加坡全境禁止电子烟和加热烟草制品,并有着严厉的处罚措施。新加坡健康促进局控烟政策倡导官员Lit Fai CHAN向南方周末解释,新加坡秉持“消除一切有害烟草物质”的理念,从一开始便拒绝电子烟和其他新型烟草的进入,更不希望市场上出现新的烟草制品而分散政府的控烟资源和精力。
“未来,新加坡政府不仅不会放宽对此类新型烟草制品的管制,还将进一步加强监管。”Lit Fai CHAN说。
“新加坡社会治理的经验在中国的各个层面被广泛参考和借鉴,而其禁售电子烟和加热烟草制品的出发点同样值得中国学习。”国际防痨和肺部疾病联合会控烟部主任甘泉博士告诉南方周末。
在他看来,中国控烟法律法规执行难是经年累月未得到妥善解决的问题,无烟环境法律法规、烟草广告禁令、供应商许可以及禁止向未成年人售烟等措施的执法都困难重重。
“实施针对电子烟和加热烟草制品的相关监管政策很有可能陷入同样的困境,甚至有更多挑战。在执法不力的情况下,很有可能会出现新产品和传统卷烟的双流行。”甘泉强调,公共卫生政策制定者必须遵循重在预防和循证的原则进行决策,在科学研究尚无定论的时候,应主动采取预防措施,最大限度地保护公众健康

(本文首发于2021年4月3日南方周末)



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